Chính thể cộng hòa hỗn hợp: Góc nhìn so sánh từ Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 và Hiến pháp Việt Nam năm 1946

1. Khái quát về nguyên nhân ra đời của hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp

Theo các nhà khoa học, “Chính thể cộng hòa lưỡng tính là chính thể mà ở đó việc tổ chức nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hòa đại nghị, vừa có những đặc điểm của cộng hòa tổng thống”[1]. Lịch sử cho thấy có ba chiều hướng chính hình thành chính thể cộng hòa hỗn hợp:

Một là, chính thể cộng hòa hỗn hợp được xây dựng để khắc phục những khuyết điểm đã và đang tồn tại ở chính thể cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống. Cụ thể, khuyết điểm rõ rệt nhất ở chính thể cộng hòa đại nghị là Chính phủ rất dễ sụp đổ nếu trong Nghị viện có nhiều đảng phái chính trị mà không có đảng phái chính trị nào chiếm đa số[2], thiếu sự phân chia giữa nhánh lập pháp và hành pháp (các Chính phủ đại nghị thường dẫn đến sự hợp tác)[3]. Còn ở chính thể cộng hòa tổng thống thì rất dễ dẫn đến sự chuyên quyền, độc đoán của cá nhân Tổng thống[4]. Do đó, chính thể cộng hòa hỗn hợp được xây dựng sau một cuộc cách mạng xã hội và được các quốc gia Đông Âu tin tưởng vì khi xây dựng mô hình mới giữa hai mô hình truyền thống vừa tạo được sự ổn định xã hội, vừa đẩy mạnh công cuộc cải cách[5].

Hai là, chuyển đổi từ chính thể cộng hòa đại nghị sang chính thể cộng hòa hỗn hợp. Tiêu biểu cho chiều hướng này là nước Pháp. Nước Pháp muốn thoát khỏi tình trạng bất ổn chính trị khi các Chính phủ nhanh chóng sụp đổ trong nền Cộng hòa Đệ Tứ và Hiến pháp Cộng hòa Đệ Ngũ 1958 ra đời như một “sự dàn xếp” trong giới chính trị nhằm thay đổi nước Pháp[6]. “Bản Hiến pháp tương lai sẽ phải đảm bảo sự cân bằng về quyền lực, theo đề nghị của De Gaulle (nghĩa là chấm dứt quyền lực tối cao của Nghị viện[7]), nhưng giữ chế độ đại nghị như đòi hỏi của các lãnh đạo các đảng phái của nền Cộng hòa Đệ Tứ (tức là Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội)”[8].

Ba là, chuyển đổi từ chính thể cộng hòa tổng thống sang chính thể cộng hòa hỗn hợp. Điển hình cho chiều hướng này là các quốc gia ở châu Phi, sau một thời gian áp dụng chính thể tổng thống và xuất hiện ồ ạt nạn độc tài, đảo chính và bất ổn chính trị thì vào khoảng cuối những năm 1980, đầu những năm 1990, đa số các quốc gia châu Phi còn duy trì chính thể cộng hòa tổng thống sẽ chuyển sang chính thể cộng hòa hỗn hợp[9].

Như vậy, sự xuất hiện của chính thể cộng hòa hỗn hợp là sự “cùng chung sống” giữa các yếu tố đại nghị và các yếu tố tổng thống (phạm vi kết hợp sẽ được điều chỉnh tùy vào mỗi quốc gia) nhằm phát huy lợi thế và hạn chế những nhược điểm của hai chính thể cộng hòa “gốc”. Vì vậy, có thể gọi chính thể cộng hòa hỗn hợp là chính thể “Tổng thống được tăng cường” hay chính thể “Nghị viện được hợp lý hóa”[10].

2. Một số đặc điểm của hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp thông qua Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 và Hiến pháp Việt Nam năm 1946

Có rất nhiều đặc điểm để nhận diện hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp, chủ yếu xoay quanh sự kết hợp của tính tổng thống và tính đại nghị. Trong phạm vi giới hạn, tác giả tập trung làm sáng tỏ các đặc điểm của hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp dựa trên cách thành lập; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế chịu trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia, Nghị viện và Chính phủ.

2.1. Cách thành lập nguyên thủ quốc gia, Nghị viện và Chính phủ

Thứ nhất, nguyên thủ quốc gia:

Tổng thống tại Pháp do toàn dân bầu ra thông qua phổ thông đầu phiếu trực tiếp[11] với nhiệm kỳ 05 năm (trước năm 2002, nhiệm kỳ của Tổng thống là 07 năm[12]). Mọi công dân Pháp đang thừa hưởng quyền dân sự và chính trị, từ 23 tuổi trở lên, đã hoàn thành nghĩa vụ quân sự và được ít nhất 500 chữ ký ủng hộ của các vị dân biểu đều có thể ra ứng cử. Hội đồng Hiến pháp xem xét các điều kiện và lập ra danh sách ứng cử viên. Việc bầu cử được tiến hành theo hai vòng, ứng cử viên nào đạt đa số phiếu bầu sẽ trúng cử[13].

Trong khi đó, theo Hiến pháp Việt Nam năm 1946, nguyên thủ quốc gia có tên gọi là Chủ tịch nước, là nguyên thủ cá nhân do nghị viện bầu ra trong nghị viện nhân dân, có nhiệm kỳ 05 năm, theo chế độ . Ứng cử viên trúng cử phải được ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên bỏ phiếu thuận. Nếu vòng 1 không có ứng cử viên nào đạt đủ tỷ lệ này thì vòng 2 sẽ được tiến hành theo nguyên tắc đa số tương đối (Điều thứ 45 Hiến pháp năm 1946).

Như vậy, cộng hòa hỗn hợp là chính thể mà ở đó, nguyên thủ quốc gia do dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu (mang dấu ấn của cộng hòa tổng thống) nhưng tại Việt Nam,

Thứ hai, Nghị viện:

Nghị viện Pháp gồm có 02 viện: Hạ nghị viện (Quốc hội – Thượng nghị viện (Sénat): “Điều 24 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958). Hạ nghị viện (Nghị sĩ Hạ viện Pháp được gọi là đại biểu Quốc hội Pháp) được thành lập theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu trực tiếp toàn quốc, có nhiệm kỳ 05 năm và được tiến hành theo 02 vòng bầu cử (mỗi khu vực bầu cử được chia thành nhiều quận huyện với số dân trung bình khoảng 105.600 cử tri, mỗi đại biểu có thể giới thiệu người thay thế mình trong trường hợp có thể trở thành Bộ trưởng Chính phủ). Tại vòng 1, các ứng cử viên phải đạt được ít nhất 12,5% số phiếu bầu trên tổng số danh sách cử tri thì mới được quyền tham dự ở vòng 2. Tại vòng 2, ứng cử viên trúng cử được xác định theo nguyên tắc đa số tương đối[14]. Bên cạnh đó, Thượng nghị viện (Nghị sĩ Thượng viện còn được gọi là Thượng nghị sĩ Pháp) được thành lập thông qua bầu cử gián tiếp (Thượng nghị sĩ do các đại cử tri bầu, bao gồm các thành viên Hội đồng vùng, tỉnh, Đại biểu Quốc hội), nhiệm kỳ 06 năm, sau mỗi 03 năm thì bầu lại một phần hai số Thượng nghị sĩ và cũng có 02 vòng, vòng đầu xác định theo nguyên tắc đa số tuyệt đối, vòng 2 theo nguyên tắc đa số tương đối[15].

Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 1946 quy định chỉ có một viện duy nhất đó là Nghị viện nhân dân do công dân từ 18 tuổi trở lên bầu ra, có nhiệm kỳ 03 năm[16], theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Bỏ phiếu phải tự do, trực tiếp và kín[17]. Theo đó, cứ 5 vạn dân thì có một nghị viên và số nghị viên của những đô thị lớn và những địa phương có quốc dân thiểu số sẽ do luật định (Điều thứ 24).

Như vậy, điểm chung của các quốc gia theo chính thể cộng hòa hỗn hợp là bầu cử theo nhiệm kỳ đối với các cơ quan nhà nước tối cao trong lĩnh vực lập pháp. Trong đó, những quy định cụ thể về vấn đề bầu cử cũng như số lượng nhiệm kỳ, giới hạn thời gian của mỗi nhiệm kỳ… thì lại tùy thuộc vào pháp luật của mỗi quốc gia khác nhau (do ảnh hưởng của điều kiện chính trị, văn hóa, lịch sử, truyền thống…)[18].

Thứ ba, Chính phủ:

Chính phủ tại Pháp là cơ quan tập thể có hai người đứng đầu (chính quyền hành pháp lưỡng đầu chế[19]) gồm có Tổng thống chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng và Thủ tướng chủ tọa Nội các (Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 phân biệt 02 loại cơ quan hành pháp ở trung ương là Hội đồng Bộ trưởng và Nội các, với tính chất “hai đầu”, khái niệm chính quyền hành pháp trung ương rộng hơn khái niệm Chính phủ). Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống bổ nhiệm các thành viên khác của Chính phủ (Điều 8 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958). Tuy nhiên, Tổng thống không được hoàn toàn tự do trong việc lựa chọn Thủ tướng mà căn cứ vào hệ quả từ các quy định trong Hiến pháp (các điều 20, 49, 50)[20] thì Tổng thống không thể bổ nhiệm ai khác làm Thủ tướng ngoài thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số trong Hạ viện (nếu Hạ nghị viện không tín nhiệm Thủ tướng thì Tổng thống có 02 lựa chọn là chọn Thủ tướng mới hoặc giải tán Hạ nghị viện)[21].

Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam cũng là một Chính phủ “lưỡng đầu” (Chính phủ liên hiệp) bao gồm nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước), Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng (có thể có Phó Thủ tướng) (Điều thứ 44). Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Nếu được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thứ trưởng có thể chọn ngoài Nghị viện và do Thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y (Điều thứ 47). Có thể khẳng định,

Như vậy, điểm đặc trưng của cộng hòa lưỡng tính là thành lập “Chính phủ lưỡng đầu” bao gồm cả Thủ tướng và nguyên thủ quốc gia. Trong đó, sự xuất hiện của chức danh Thủ tướng là điểm phân biệt khá rõ với chính thể cộng hòa tổng thống (trong chính thể cộng hòa tổng thống không có chức danh Thủ tướng trong Chính phủ). Việc bổ nhiệm các thành viên của Chính phủ được tiến hành trong thực tiễn hoàn toàn “sinh động” hơn quy định của Hiến pháp. Hầu hết các quốc gia đều mong muốn việc thành lập Chính phủ không cần sự “tấn phong” của Nghị viện nhưng chịu ảnh hưởng của các yếu tố khác (như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực,…) mà trên thực tế sự tác động của Nghị viện trong quá trình thành lập Chính phủ là rất lớn. Vì vậy, giữa Nghị viện và Tổng thống (Chủ tịch nước) thường thỏa hiệp với nhau để cùng tồn tại[22].

2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nguyên thủ quốc gia, Nghị viện và Chính phủ

Thứ nhất, nguyên thủ quốc gia:

Tổng thống theo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 có vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Tổng thống thực hiện chức năng kép: Vừa là người đại diện cho quốc gia, vừa lãnh đạo quyền hành pháp. Thẩm quyền quan trọng nhất của Tổng thống (cũng là thẩm quyền mang màu sắc của cộng hòa đại nghị) là quyền giải tán Hạ nghị viện (sau khi tham khảo ý kiến của Thủ tướng và Chủ tịch của 02 viện theo Điều 12)[23], bên cạnh nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp, sáng kiến pháp luật, công bố luật, phủ quyết luật và ban hành những văn bản pháp quy về mặt hành pháp có tính chất luật và ban hành những văn bản luật ủy quyền[24]. Khi san sẻ quyền hành pháp cùng Thủ tướng, Tổng thống sẽ chủ tọa các phiên họp của Chính phủ và đề ra các chính sách quan trọng về đối nội, đối ngoại (Điều 9 và Điều 13). Vì vậy, dù không trực tiếp ghi nhận quyền hành pháp của Tổng thống nhưng Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 đã gián tiếp thừa nhận ở rải rác các nội dung liên quan đến thẩm quyền[25] (trực tiếp lãnh đạo hành pháp là đặc điểm của cộng hòa tổng thống).

Tại Việt Nam, theo Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước là trung tâm của quyền lực chính trị, không chỉ là người đứng đầu Nhà nước, mà còn là người đứng đầu Chính phủ[26]. Chủ tịch nước là chủ thể đại diện chính thức của quốc gia trong các quan hệ quốc tế (, thể hiện tính biểu tượng và sự thống nhất của đất nước và khối đại đoàn kết dân tộc. Chủ tịch nước là thành viên của Nghị viện, có quyền ban bố các đạo luật đã được Nghị viện quyết nghị (Điều thứ 49); có quyền yêu cầu Nghị viện về sự tín nhiệm Nội các; có quyền triệu tập phiên họp bất thường; quyền phủ quyết tương đối các dự án luật[27]. Bên cạnh đó, Chủ tịch nước cũng là thành viên Chính phủ, trực tiếp điều hành Chính phủ bằng cách chủ tọa các phiên họp Chính phủ; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ, các đại sứ; ký các sắc lệnh của Chính phủ; yêu cầu Nghị viện thảo luận lại vấn đề tín nhiệm Nội các… (các điều thứ 49, 53, 54).

Như vậy, chính thể cộng hòa hỗn hợp xây dựng nguyên thủ quốc gia trở thành nhân vật trung tâm của nền chính trị (ở nền Cộng hòa Đệ Ngũ của Pháp còn được gọi là chính thể “Tổng thống được tăng cường”), trở thành một trong những kênh bảo đảm an toàn cho hoạt động lập pháp, không mang đến những bất lợi cho xu hướng cách mạng của dân tộc, đời sống và quyền của công dân bằng cách trực tiếp lãnh đạo (có thể nắm toàn bộ hoặc một phần quan trọng của quyền hành pháp) thông qua quyền điều hành các phiên họp chính thức của Chính phủ[28].

Thứ hai, Nghị viện:

Đến Hiến pháp năm 1958 của nền Cộng hòa Đệ Ngũ, vai trò chính trị của Nghị viện đã bị đẩy lùi sau Tổng thống và Chính phủ[29]. Nghị viện chỉ được ban hành luật để điều chỉnh những lĩnh vực trong phạm vi hữu hạn cho phép tại Điều 34 của Hiến pháp. Nghị viện không thể ban hành luật ngoài phạm vi mà Hiến pháp quy định và các dự án luật do các nghị sĩ đề xuất cũng ngày càng ít đi. Ngược lại, từ phía Chính phủ đề xuất lại tăng lên[30]. Theo Điều 38 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958, Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ đối với một số vấn đề nhất định. Hiến pháp này không ghi nhận Tổng thống có quyền sáng kiến luật mà chỉ quy định quyền này thuộc về Thủ tướng và các nghị sĩ. Vì thế, nếu Tổng thống có quyền sáng kiến luật thì phải thông qua Thủ tướng để Thủ tướng đệ trình lên Nghị viện. Tuy nhiên, trên thực tế, Tổng thống vẫn có thể can dự vào quá trình làm luật của Nghị viện thông qua việc Tổng thống gửi thông điệp đến Nghị viện, định hướng cho Nghị viện thảo luận. Đó là cách thức để Tổng thống can thiệp vào quy trình lập pháp của Nghị viện, bởi qua thông điệp này, Tổng thống đã thể hiện mong muốn của mình và Nghị viện – một cách gián tiếp – phải cụ thể hóa mong muốn của Tổng thống bằng các đạo luật[31].

Nghị viện nhân dân ở Hiến pháp Việt Nam năm 1946 của Việt Nam là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều thứ 22), có quyền giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc như: Đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài (Điều thứ 23) (Hiến pháp năm 1946 phân biệt rạch ròi giữa Quốc hội lập hiến và Nghị viện nhân dân tức là “Quốc hội lập pháp”, Điều thứ 23 chỉ quy định Nghị viện nhân dân có quyền “đặt ra các pháp luật” chứ không có quyền làm Hiến pháp); có thể tự giải tán trong trường hợp hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý (Điều thứ 33). Cần phải lưu ý rằng, tuy Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất, nhưng không có nghĩa Nghị viện nhân dân có quyền quyết định mọi vấn đề (các điều thứ 21, 32 và 70 quy định việc sửa đổi Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia phải do nhân dân phúc quyết). Có thể thấy, Hiến pháp năm 1946 phân định chủ quyền nhân dân và quyền lực nhà nước rất rõ rệt: Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân trao cho Nhà nước, nhưng nhân dân không trao hết toàn bộ quyền lực của mình mà đối với những vấn đề tối quan trọng liên quan đến vận mệnh của quốc gia hay Hiến pháp thì nhân dân vẫn giữ quyền quyết định sau cùng[32].

Như vậy, chính thể cộng hòa hỗn hợp có xu hướng Nghị viện bị hợp lý hóa có nghĩa là Nghị viện bị giảm quyền lực lập pháp (bãi bỏ địa vị ưu thế của Nghị viện)[33]. Như đã đề cập ở trên, nguyên thủ quốc gia trở thành lực lượng đối trọng lại, cân bằng với quyền lực của Nghị viện nhằm hạn chế tình trạng quyền lực tập trung quá lớn vào một phía.

Thứ ba, Chính phủ:

Chính phủ Pháp có chức năng xây dựng và thực hiện chính sách quốc gia, nắm giữ, điều hành hệ thống hành chính và các lực lượng vũ trang, chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống (Điều 20 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958). Mặc dù có Thủ tướng đứng đầu nhưng vẫn phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Tổng thống, cụ thể: Thủ tướng chỉ được quyền lãnh đạo các phiên họp khi Tổng thống cho phép (như một phiên trù bị) và chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp nội các để chuẩn bị cho các phiên họp chính thức của Hội đồng Bộ trưởng dưới sự chỉ đạo của Tổng thống. Mặt khác, theo Điều 39 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 thì cả Thủ tướng và thành viên Chính phủ có quyền sáng kiến lập pháp (Thủ tướng có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp, tự mình tham gia vào việc xây dựng dự án luật, có thể tham gia hoạt động của các Ủy ban thuộc Nghị viện)và theo Điều 45 Hiến pháp này thì Thủ tướng có quyền triệu tập phiên họp hỗn hợp giữa các Ủy ban của Thượng viện và Hạ viện khi hai Viện này có sự bất đồng ý kiến về một dự luật (nếu hòa giải không thành thì Thủ tướng sẽ đề nghị Hạ viện chung quyết với tỷ lệ hai phần ba tổng số Hạ nghị sĩ; riêng các luật về tổ chức có liên quan tới Thượng viện thì phải được cả Thượng viện và Hạ viện thông qua, có nghĩa là Chính phủ không thể đề nghị Hạ viện nói “lời cuối cùng” bất chấp sự phản đối của Thượng viện, như vậy, chỉ khi nào Chính phủ muốn một dự luật được Nghị viện thông qua thì mới tiến hành thủ tục đưa ra Ủy ban hỗn hợp, còn nếu Chính phủ không muốn dự luật thông qua thì về mặt lý thuyết, dự luật đó có thể chuyển qua chuyển lại giữa hai Viện mà không có “hồi kết”). Ngoài ra, Thủ tướng còn có thể yêu cầu Tổng thống kiến nghị với Nghị viện xem xét lại dự án luật (đặc biệt, Chính phủ có thể cam kết trách nhiệm trước Hạ viện trong trường hợp muốn bảo vệ một dự luật nào đó thường là do Chính phủ đưa ra sáng kiến, nếu Chính phủ cho là việc ban hành đạo luật đó là cấp bách mà Hạ viện không ủng hộ thì khi đó, văn bản luật cũng có thể được coi như là được thông qua và có hiệu lực trong một thời hạn nhất định), đóng vai trò như “nhà lập pháp thứ hai”[34] và khá

Bênh cạnh đó, Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam không quy định Chính phủ của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa là cơ quan chấp hành của Nghị viện nhân dân, cho thấy địa vị độc lập tương đối của Chính phủ với cơ quan lập pháp. Với vị trí, tính chất là cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước, nên việc thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của Chính phủ; đồng thời, Chính phủ xây dựng và trình trước Nghị viện các dự án luật, sắc luật; lập dự án ngân sách hằng năm. Việc bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới là hoạt động nhằm bảo đảm sự thống nhất của việc thực hiện quyền lực hành chính, sự thống nhất của pháp luật; còn việc bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn chỉ là hoạt động có tính hệ quả tất yếu của hoạt động hành chính – xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Với những quy định nêu trên có thể khẳng định rằng, Hiến pháp tạo cho Chính phủ những quyền khá độc lập với Nghị viện; thực chất Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mặc dù thuật ngữ hành pháp chưa được sử dụng trong Hiến pháp[36]. Ngoài ra, Nội các của Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu, có các quyền hạn như: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện; sáng kiến lập pháp; bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn;…(Điều thứ 52).

Như vậy, chính thể cộng hòa hỗn hợp ở Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 và Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam đều cho thấy sự tích cực của Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp, là dấu hiệu đầu tiên thể hiện sự suy yếu của Nghị viện trước Chính phủ và cũng là của lập pháp trước hành pháp. Chính phủ không chỉ chia sẻ, mà ở những khâu quan trọng, Chính phủ có khả năng trực tiếp như một chủ thể chính thức và chủ yếu của việc làm luật[37].

2.3. Cơ chế chịu trách nhiệm giữa nguyên thủ quốc gia, Nghị viện và Chính phủ

Thứ nhất, giữa nguyên thủ quốc gia với Nghị viện:

Về cơ bản, Tổng thống Pháp chỉ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân chứ không phải chịu một sức ép nào hay một trách nhiệm nào trước các nhánh quyền lực khác (thông qua cuộc trưng cầu ý dân, Tổng thống có thể phải từ chức). Nghị viện Pháp có thể không thông qua chính sách và chiến lược phát triển đất nước của Tổng thống, gây khó khăn cho việc thực thi chính sách của Tổng thống. Ngược lại, khi Tổng thống nhận một dự luật đã được hai Viện thông qua thì Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại về toàn bộ hoặc một số điều luật. Trong trường hợp này, Nghị viện phải xem xét theo yêu cầu của Tổng thống. Bên cạnh đó, Tổng thống có quyền yêu cầu Hội đồng Bảo hiến xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật. Nếu Hội đồng Bảo hiến kết luận đạo luật đó vi hiến thì Tổng thống có quyền phủ quyết đạo luật đó. Với tư cách là nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền miễn trừ trong mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, khi Tổng thống phạm một tội đặc biệt nghiêm trọng (tội phản quốc) thì Nghị viện có thể nêu vấn đề phế truất (Điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958). Có nghĩa là Nghị viện không có quyền trực tiếp phế truất Tổng thống nhưng lại có vai trò là “đường dẫn” đến việc phế truất. Ngoài ra, cũng theo Điều 68 này, Tòa án tối cao là cơ quan duy nhất có quyền xét xử Tổng thống nếu Tổng thống bị truy tố bởi hai Viện bằng hai cuộc bỏ phiếu theo nguyên tắc đa số tuyệt đối[39].

Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 1946 quy định chế định Chủ tịch nước hết sức độc đáo, đặc biệt là trong mối quan hệ với Nghị viện nhân dân. Tuy do Nghị viện nhân dân bầu ra nhưng với nhiệm kỳ dài hơn nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân. Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 05 năm còn nhiệm kỳ của Nghị viên nhân dân lại là 03 năm. Vì vậy, nhiệm kỳ của Chủ tịch nước không phụ thuộc vào nhiệm kỳ của Nghị viện, đây là sự biểu hiện của tính độc lập tương đối của chế định Chủ tịch nước với chế định Nghị viện. Việc quy định Chủ tịch nước với vị trí độc lập tương đối so với Nghị viện là thiết chế bảo vệ thành quả mà Đảng cộng sản Việt Nam đã giành được và chống lại các lực lượng đối lập trong và ngoài nước một cách hiệu quả nhất. Chủ tịch nước lại không chịu trách nhiệm trước Nghị viện, không thể bị Nghị viện bất tín nhiệm, có quyền yêu cầu Nghị viện xem xét lại đạo luật đã thông qua và không chịu bất kỳ trách nhiệm nào trừ tội phản quốc. Nếu có chứng cứ cho rằng Chủ tịch nước phản bội Tổ quốc thì Nghị viện phải thành lập một Tòa án đặc biệt xét xử (Điều thứ 51). Với những quyền hạn to lớn của mình, Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1946 thậm chí được xem là “mạnh” như Tổng thống trong chính thể cộng hòa tổng thống.

Như vậy, chính thể cộng hòa hỗn hợp mong muốn hạn chế sự chuyên quyền của Tổng thống trong chính thể cộng hòa tổng thống nhưng lại “vô tình” tạo nên cơ chế nguyên thủ quốc gia chuyên quyền hơn.

Thứ hai, giữa Chính phủ với Nghị viện:

Theo Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 thì Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ viện (Điều 20). Theo đó, các Nghị sĩ có thể chất vấn Chính phủ, Nghị viện có thể thành lập các Ủy ban điều tra nhằm tìm kiếm thông tin về hoạt động của Chính phủ trong một vụ việc nhất định (Điều 49). Nếu Hạ viện thông qua một sự chỉ trích hay không chấp nhận chương trình hoạt động của Chính phủ thì Thủ tướng phải đệ đơn từ chức lên Tổng thống (Điều 50). Tổng thống sẽ chấm dứt nhiệm vụ của Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của các Bộ trưởng (Điều 8). Quy định của Hiến pháp như vậy nhưng trong thực tiễn Pháp, Hạ viện chỉ một lần duy nhất bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ[40].

Tại Việt Nam, Chính phủ ít nhiều phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Bộ trưởng tự chịu trách nhiệm cá nhân trước Nghị viện, nếu không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Hiến pháp quy định rõ rằng, toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của một Bộ trưởng. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các và trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức (Điều thứ 54). Những quy định này không khác gì với cơ chế “Nghị viện giải tán Chính phủ” được quy định trong Hiến pháp của nhiều quốc gia đương đại[41].

Từ những phân tích trên cho thấy, sự chịu trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện là một đặc trưng của chính thể đại nghị nhưng đặc trưng này lại khá mờ nhạt ở chính thể hỗn hợp vì e ngại sự giải tán của nguyên thủ quốc gia.

Thứ ba, giữa Chính phủ với nguyên thủ quốc gia:

Ở Pháp, Chính phủ không những phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện mà còn phải chịu trách nhiệm thực sự trước Tổng thống. Chính phủ Pháp có Thủ tướng đứng đầu nhưng thực ra Chính phủ đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Tổng thống. Thủ tướng có trách nhiệm tổ chức việc thực thi các chính sách của Tổng thống và phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống về việc thực thi các chính sách này. Trong trường hợp không thực thi được thì Thủ tướng và các Bộ trưởng phải từ chức, Tổng thống không phải chịu trách nhiệm (theo quy tắc “không chịu trách nhiệm” của nguyên thủ quốc gia trong chế độ đại nghị)[42].

Tại Việt Nam, với chế độ “hành pháp hai đầu”, một phần quyền lực hành pháp thuộc về Chủ tịch nước, một phần thuộc về Thủ tướng, nhưng chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước[43]. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các và Thủ tướng do Chủ tịch nước chọn trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết do đó phần nào Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước và Nghị viện nhân dân. Bên cạnh đó, mỗi Sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước và tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký (Điều thứ 53 Hiến pháp năm 1946).

Có thể thấy, điểm đặc trưng của cộng hòa lưỡng tính là sự chia sẻ quyền hành pháp giữa Thủ tướng và Tổng thống (Chủ tịch nước). Sự phân bổ quyền lực giữa hai chức danh này ở mỗi quốc gia có thể có sự khác biệt nhưng việc xác lập vai trò hoạch định chính sách của nguyên thủ quốc gia và quyền lập quy của cơ quan hành pháp được coi là một trong những thành công lớn nhất của chính thể này trong lịch sử lập hiến của nhân loại. Tuy nhiên, một trong những điểm yếu trong chính thể cộng hòa hỗn hợp là Thủ tướng có vai trò mờ nhạt, chỉ như “người trợ lý” của nguyên thủ quốc gia.

3. Kết luận

Sự xuất hiện của hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp là một sự sáng tạo nhằm hạn chế những nhược điểm của hình thức chính thể cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống, cũng như có quan điểm cho rằng “những ai sợ rằng quyền hành pháp có tiềm năng trở nên chuyên chế sẽ có khuynh hướng nhấn mạnh đến vai trò của Nghị viện; còn những người lo ngại về khả năng lạm dụng quyền hành của đa số nhất thời ở viện lập pháp sẽ khẳng định uy quyền của Tổng thống”[44] và có lẽ nếu có ai lo ngại cả hai mối nguy trên thì sẽ chọn mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp. Tuy nhiên, trong thực tiễn sinh hoạt chính trị của các quốc gia đã không đạt được những mong muốn ban đầu mà đôi khi bị lệch hướng giúp cho nguyên thủ quốc gia có quá nhiều quyền hành (như một nhà “quân chủ”) dẫn tới sự lu mờ của Nghị viện hoặc trong trường hợp “chung sống chính trị”, quyền hành pháp bị chia tách giữa Tổng thống (Chủ tịch nước) và Thủ tướng mang lại sự mâu thuẫn, sự tranh giành quyền lực, bất ổn và kém năng động[45]./.

Huỳnh Thị Hồng Nhiên

Khoa Luật Hành chính – Nhà nước,

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh Ảnh: internet